À medida que sistemas de inteligência artificial cada vez mais sofisticados, com potencial para remodelar a sociedade, ficam online, muitos especialistas, legisladores e até executivos das principais empresas de IA querem que o governo dos EUA regule a tecnologia, e rapidamente.
“Devemos agir rapidamente”, disse Brad Smith, presidente da Microsoft, que lançou este ano uma versão de seu mecanismo de busca com tecnologia de IA. disse em maio. “Não há tempo para desperdício ou atraso”, disse Chuck Schumer, líder da maioria no Senado. disse. “Vamos nos antecipar a isso,” disse Senador Mike Rounds, um republicano de Dakota do Sul.
No entanto, a história sugere que a regulamentação federal abrangente de sistemas avançados de IA provavelmente não acontecerá em breve. O Congresso e as agências federais levaram muitas vezes décadas a promulgar regras que regem tecnologias revolucionárias, desde a electricidade aos automóveis. “O padrão geral é que demora um pouco”, disse Matthew Mittelsteadt, tecnólogo que estuda IA no Mercatus Center da Universidade George Mason.
Nos anos 1800, o Congresso demorou mais de meio século após a introdução do primeiro comboio público movido a vapor para dar ao governo o poder de estabelecer regras de preços para os caminhos-de-ferro, a primeira indústria dos EUA sujeita a regulamentação federal. No século XX, a burocracia expandiu-se lentamente para regular o rádio, a televisão e outras tecnologias. E no século XXI, os legisladores têm lutado para salvaguardar a privacidade dos dados digitais.
É possível que os decisores políticos desafiem a história. Os membros do Congresso trabalharam arduamente nos últimos meses para compreender e imaginar formas de regular a IA, realizando audiências e reunindo-se em privado com líderes e especialistas da indústria. No mês passado, o presidente Biden anunciou salvaguardas voluntárias acordadas por sete empresas líderes de IA.
Mas a IA também apresenta desafios que poderão tornar a sua regulação ainda mais difícil — e mais lenta — do que as tecnologias anteriores.
Os obstáculos
Para regular uma nova tecnologia, Washington tem primeiro de tentar compreendê-la. “Precisamos nos atualizar muito rapidamente”, disse o senador Martin Heinrich, um democrata do Novo México que faz parte de um grupo de trabalho bipartidário sobre IA, em um comunicado.
Isso normalmente acontece mais rápido quando as novas tecnologias se assemelham às mais antigas. O Congresso criou a Comissão Federal de Comunicações em 1934, quando a televisão ainda era uma indústria nascente, e a FCC regulamentou-a com base em regras anteriores para rádio e telefones.
Mas a IA, argumentam alguns defensores da regulamentação, combina o potencial de invasão de privacidade, desinformação, discriminação na contratação, perturbações laborais, violação de direitos de autor, manipulação eleitoral e armamento por governos hostis de formas que têm poucos precedentes. Isso se soma aos temores de alguns especialistas em IA de que uma máquina superinteligente possa um dia acabar com a humanidade.
Embora muitos desejem uma acção rápida, é difícil regular a tecnologia que evolui tão rapidamente como a IA. “Não tenho ideia de onde estaremos dentro de dois anos”, disse Dewey Murdick, que lidera o centro de segurança e tecnologia emergente da Universidade de Georgetown.
A regulamentação também significa minimizar os riscos potenciais e, ao mesmo tempo, aproveitar os benefícios potenciais, que para a IA podem variar desde a redação de e-mails até o avanço da medicina. Esse é um equilíbrio difícil de encontrar com uma nova tecnologia. “Muitas vezes os benefícios são simplesmente imprevistos”, disse Susan Dudley, que dirige o centro de estudos regulatórios da Universidade George Washington. “E, claro, os riscos também podem ser imprevistos.”
O excesso de regulamentação pode anular a inovação, acrescentou o professor Dudley, impulsionando as indústrias para o exterior. Também pode tornar-se um meio para as empresas maiores, com recursos, fazerem lobby no Congresso para expulsar os concorrentes menos estabelecidos.
Historicamente, a regulamentação acontece muitas vezes gradualmente à medida que uma tecnologia melhora ou uma indústria cresce, como acontece com os automóveis e a televisão. Às vezes isso só acontece depois da tragédia. Quando o Congresso aprovou, em 1906, a lei que levou à criação da Food and Drug Administration, não exigia estudos de segurança antes que as empresas comercializassem novos medicamentos. Em 1937, uma versão líquida não testada e venenosa de sulfanilamida, destinada a tratar infecções bacterianas, matou mais de 100 pessoas em 15 estados. O Congresso fortaleceu os poderes regulatórios do FDA no ano seguinte.
“De modo geral, o Congresso é uma instituição mais reativa”, disse Jonathan Lewallen, cientista político da Universidade de Tampa. Os contra-exemplos tendem a envolver tecnologias que o próprio governo efetivamente construiu, como o desenvolvimento da energia nuclear, que o Congresso regulamentou em 1946, um ano após a detonação das primeiras bombas atómicas.
“Antes de procurarmos regular, temos de compreender por que razão estamos a regulamentar”, disse o deputado Jay Obernolte, um republicano da Califórnia que tem um mestrado em IA. ”
Dreno cerebral
Mesmo assim, os legisladores dizem que estão fazendo progressos. “Na verdade, fiquei muito impressionado com os esforços dos meus colegas para se educarem”, disse o Sr. “As coisas estão mudando, pelos padrões do Congresso, com extrema rapidez.”
Os defensores da regulamentação concordam amplamente. “O Congresso está a levar a questão muito a sério”, disse Camille Carlton, do Center for Humane Technology, uma organização sem fins lucrativos que se reúne regularmente com legisladores.
Mas nas últimas décadas, o Congresso mudou de uma forma que poderia impedir a tradução do estudo em legislação. Durante grande parte do século XX, a liderança e o pessoal dos comités do Congresso dedicados a áreas políticas específicas – desde a agricultura aos assuntos dos veteranos – serviram como uma espécie de grupo de cérebros institucionais, orientando a legislação e tornando-se muitas vezes especialistas em políticas por mérito próprio. Isso começou a mudar em 1995 quando os republicanos liderados por Newt Gingrich assumiram o controle da Câmara e reduziram os orçamentos do governo. O pessoal dos comités estagnou e parte do poder dos comités para moldar a política foi transferido para os líderes dos partidos.
“O Congresso não tem o tipo de ferramentas analíticas que costumava ter”, disse Daniel Carpenter, professor de Harvard que estuda regulamentação.
Por enquanto, a política de IA permanece notavelmente bipartidária. “Essas questões regulatórias com as quais estamos lutando não são questões partidárias, em geral”, disse Obernolte, que ajudou a redigir um projeto de lei bipartidário que daria aos pesquisadores ferramentas experimentar tecnologias de IA.
Mas as lutas internas partidárias já ajudaram regulamentação rosnada das mídias sociais, um esforço que também começou com apoio bipartidário. E mesmo que os legisladores concordem amanhã com um projeto de lei abrangente sobre IA, as eleições do próximo ano e as prioridades legislativas concorrentes – como o financiamento do governo e, talvez, o impeachment de Biden – poderão consumir o seu tempo e atenção.
Um Departamento de Informação?
Se a regulamentação federal da IA surgisse, como seria?
Alguns especialistas dizem que uma série de agências federais já possuem poderes regulatórios que cobrem aspectos da IA. A Comissão Federal de Comércio poderia usar os seus poderes antitruste existentes para impedir que grandes empresas de IA dominassem as menores. O FDA já autorizou centenas de dispositivos médicos habilitados para IA. E regulamentações fragmentadas e específicas para IA podem surgir dessas agências dentro de um ou dois anos, disseram os especialistas.
Ainda assim, a elaboração de regras agência por agência tem desvantagens. Mittelsteadt chamou isso de “o problema do excesso de cozinheiros na cozinha, em que todos os reguladores tentam regular a mesma coisa”. Da mesma forma, os governos estaduais e locais às vezes regulam as tecnologias antes do governo federal, como no caso dos carros e da privacidade digital. O resultado pode ser contradições para as empresas e dores de cabeça para os tribunais.
Mas alguns aspectos da IA podem não estar sob a jurisdição de nenhuma agência federal existente – por isso alguns defensores querem que o Congresso crie uma nova. Uma possibilidade é uma agência semelhante à FDA: especialistas externos testariam modelos de IA em desenvolvimento e as empresas precisariam de aprovação federal antes de liberá-los. Chame-o de “Departamento de Informação”, disse Murdick.
Mas a criação de uma nova agência levaria tempo – talvez uma década ou mais, supunham os especialistas. E não há garantia de que funcionaria. O financiamento miserável poderia torná-lo ineficaz. As empresas de IA poderiam alegar que os seus poderes eram inconstitucionalmente demasiado amplos, ou os defensores dos consumidores poderiam considerá-los insuficientes. O resultado poderá ser uma prolongada disputa judicial ou mesmo uma pressão para desregulamentar a indústria.
Em vez de uma abordagem de agência única, o Sr. Obernolte prevê regras que se acumularão à medida que o Congresso aprova leis sucessivas nos próximos anos. “Seria ingênuo acreditar que o Congresso será capaz de aprovar um projeto de lei – a Lei de IA, ou como você quiser chamá-la – e resolver completamente o problema”, disse ele.
Heinrich disse em sua declaração: “Este precisará ser um processo contínuo à medida que essas tecnologias evoluem”. No mês passado, a Câmara e o Senado aprovaram separadamente várias disposições sobre como o Departamento de Defesa deveria abordar a tecnologia de IA. Mas ainda não está claro quais disposições se tornarão lei e nenhuma regulamentará a indústria em si.
Alguns especialistas não se opõem à regulamentação da IA, um projeto de lei de cada vez. Mas eles estão preocupados com qualquer atraso na passagem. “Acho que há um obstáculo maior quanto mais esperarmos”, disse Carlton. “Estamos preocupados que o ímpeto possa fracassar.”
