A administração Biden está sinalizando discretamente um novo apoio à apreensão de mais de US$ 300 bilhões em ativos do banco central russo escondidos em países ocidentais, e iniciou discussões urgentes com aliados sobre o uso dos fundos para ajudar o esforço de guerra da Ucrânia num momento em que o apoio financeiro está diminuindo, segundo a altos funcionários americanos e europeus.
Até recentemente, a secretária do Tesouro, Janet L. Yellen, argumentava que, sem uma acção do Congresso, a apreensão dos fundos “não era algo legalmente permitido nos Estados Unidos”. Tem havido também preocupação entre alguns altos funcionários americanos de que nações de todo o mundo hesitariam em manter os seus fundos na Reserva Federal de Nova Iorque, ou em dólares, se os Estados Unidos estabelecessem um precedente para a apreensão do dinheiro.
Mas a administração, em coordenação com o Grupo dos 7 países industrializados, começou a analisar novamente se pode utilizar as autoridades existentes ou se deve procurar uma acção do Congresso para utilizar os fundos. O apoio a tal legislação tem vindo a aumentar no Congresso, dando à administração Biden o optimismo de que lhe poderia ser concedida a autoridade necessária.
As conversações entre ministros das finanças, banqueiros centrais, diplomatas e advogados intensificaram-se nas últimas semanas, disseram autoridades, com a administração Biden pressionando Grã-Bretanha, França, Alemanha, Itália, Canadá e Japão para apresentarem uma estratégia até 24 de fevereiro, o segundo. aniversário da invasão.
Os mais de 300 mil milhões de dólares em activos russos em discussão já estão fora do controlo de Moscovo há mais de um ano. Após a invasão da Ucrânia, os Estados Unidos, juntamente com a Europa e o Japão, utilizaram sanções para congelar os activos, negando à Rússia o acesso às suas reservas internacionais.
Mas a apreensão dos bens levaria a questão um passo significativamente mais longe e exigiria uma análise jurídica cuidadosa.
O presidente Biden ainda não aprovou a estratégia e muitos dos detalhes permanecem sob acalorada discussão. Os decisores políticos devem determinar se o dinheiro será canalizado directamente para a Ucrânia ou utilizado em seu benefício de outras formas.
Estão também a discutir que tipos de barreiras podem estar associadas aos fundos, tais como se o dinheiro poderia ser usado apenas para fins de reconstrução e orçamentais para apoiar a economia da Ucrânia, ou se – tal como os fundos que o Congresso está a debater – poderia ser gasto directamente em o esforço militar.
As discussões assumiram maior urgência desde que o Congresso não conseguiu chegar a um acordo para fornecer ajuda militar antes do final do ano. Na terça-feira, os legisladores abandonaram um último esforço em meio a um impasse sobre as exigências republicanas de que qualquer ajuda fosse vinculada à repressão à migração através da fronteira dos EUA com o México.
O Financial Times informou anteriormente que a administração Biden chegou à conclusão de que a apreensão dos bens da Rússia era viável ao abrigo do direito internacional.
Um alto funcionário do governo disse esta semana que mesmo que o Congresso finalmente chegasse a um acordo para pagar mais armas para a Ucrânia e ajuda ao seu governo, a erosão do apoio ao esforço de guerra entre os republicanos e a posição militar cada vez mais precária da Ucrânia deixaram claro que uma fonte alternativa de o financiamento era desesperadamente necessário.
Autoridades americanas disseram que o financiamento actual para os ucranianos está quase esgotado e que estão a lutar para encontrar formas de fornecer munições de artilharia e defesas aéreas para o país. Com a própria promessa da Europa de novos fundos também não cumprida, estão a ser debatidas uma série de novas ideias sobre como usar os activos russos, seja investindo neles directamente, usando-os para garantir empréstimos ou usando os rendimentos de juros que auferem para ajudar a Ucrânia.
“Esta quantidade de dinheiro de que estamos a falar aqui é simplesmente uma mudança de jogo”, disse Philip Zelikow, funcionário do Departamento de Estado em ambas as administrações Bush e membro sénior da Hoover Institution da Universidade de Stanford. “A luta por esse dinheiro que está ocorrendo é, na verdade, em alguns aspectos, a campanha essencial da guerra.”
A apreensão de uma soma tão elevada de dinheiro de outra nação soberana não teria precedentes e tal acção poderia ter ramificações jurídicas e consequências económicas imprevisíveis. É quase certo que levaria a ações judiciais e retaliações por parte da Rússia.
O presidente da Ucrânia, Volodymyr Zelensky, referiu-se às discussões num discurso em vídeo dirigido ao seu país na semana passada, dizendo que “a questão dos activos congelados foi uma das decisões muito importantes abordadas” durante as suas recentes conversações em Washington. Ele parecia sugerir que os fundos deveriam ser direcionados para a compra de armas, acrescentando: “Os ativos do Estado terrorista e dos seus afiliados deveriam ser usados para apoiar a Ucrânia, para proteger vidas e pessoas do terror russo”.
Num sinal de que alguns países europeus estão prontos para avançar com o confisco de bens russos, os procuradores alemães esta semana apreendeu cerca de US$ 790 milhões da conta bancária de Frankfurt de uma empresa financeira russa que estava sob sanções da UE.
A administração Biden pouco disse em público sobre as negociações. Na terça-feira, no Departamento de Estado, Matthew Miller, porta-voz, disse: “É algo que analisamos. Restam algumas questões operacionais sobre isso e questões jurídicas.” Ele disse que não tinha mais informações.
Muito poucos dos activos russos, talvez cerca de 5 mil milhões de dólares, segundo algumas estimativas, estão nas mãos de instituições dos EUA. Mas uma parte significativa das reservas cambiais da Rússia é mantida em dólares americanos, tanto nos Estados Unidos como na Europa. Os Estados Unidos têm o poder de policiar as transacções que envolvem a sua moeda e utilizar as suas sanções para imobilizar activos denominados em dólares.
Acredita-se que a maior parte dos depósitos russos esteja na Europa, incluindo na Suíça e na Bélgica, que não fazem parte do Grupo dos 7. Como resultado, estão em curso negociações diplomáticas sobre como obter acesso a esses fundos, alguns dos quais são mantidos em euros e outras moedas.
As autoridades americanas ficaram surpresas com o fato de o presidente Vladimir V. Putin não ter repatriado os fundos antes da invasão da Ucrânia. Mas em entrevistas ao longo do ano passado, especularam que Putin não acreditava que os fundos seriam apreendidos, porque foram deixados intocados após a sua invasão e anexação da Crimeia em 2014. E trazer os fundos para a Rússia teria sido outro aviso de que uma invasão era iminente, numa altura em que Putin negava vigorosamente as acusações americanas e britânicas de que estava a preparar-se para uma acção militar.
Um funcionário do Grupo dos 7 disse que a coalizão estava considerando uma variedade de opções sobre como usar os ativos da Rússia, com o objetivo de apresentar uma proposta unificada por volta do segundo aniversário da guerra, quando muitos altos funcionários se reunirão na Alemanha para o Conferência de Segurança de Munique. Os primeiros debates centraram-se no que seria permitido ao abrigo do direito internacional e ao abrigo das leis internas de cada nação, à medida que consideram as prováveis respostas legais e medidas retaliatórias da Rússia.
No início do ano, as autoridades americanas disseram que pensavam que os bens congelados poderiam ser usados como alavanca para ajudar a forçar a Rússia a sentar-se à mesa de negociações para um cessar-fogo; presumivelmente, em troca, Moscovo teria acesso a alguns dos seus activos. Mas a Rússia não demonstrou interesse em tais negociações e agora as autoridades argumentam que começar a utilizar os fundos pode levar Moscovo a sentar-se à mesa de negociações.
Entre as opções que os países ocidentais discutiram estão a apreensão directa dos activos e a sua transferência para a Ucrânia, a utilização de juros auferidos e outros lucros dos activos detidos em instituições financeiras europeias em benefício da Ucrânia ou a utilização dos activos como garantia para empréstimos à Ucrânia.
Daleep Singh, um antigo alto funcionário da administração Biden, sugeriu numa entrevista este ano que as reservas imobilizadas deveriam ser colocadas numa conta de garantia à qual o Ministério das Finanças da Ucrânia pudesse ter acesso e ser utilizadas como garantia para novos títulos que a Ucrânia emitiria.
Se a Ucrânia conseguir pagar a dívida com sucesso – durante um período de 10 a 30 anos – então a Rússia poderá potencialmente ter de volta os seus activos congelados.
“Se eles não puderem pagar, meu palpite é que a Rússia provavelmente tem algo a ver com isso”, disse Singh, que hoje é economista-chefe global da PGIM Fixed Income. “E, dessa forma, a Rússia tem interesse na emergência da Ucrânia como uma economia e um país soberano e independente.”
Estabelecer uma fundamentação jurídica sólida tem sido um dos maiores desafios para os decisores políticos à medida que decidem como proceder.
Os proponentes da apreensão dos activos da Rússia, como Zelikow e o ex-secretário do Tesouro Lawrence Summers, argumentaram que as nações que detêm activos russos têm o direito de cancelar as suas obrigações para com a Rússia e aplicar esses activos ao que a Rússia deve por violação do direito internacional ao abrigo da o chamado direito internacional de contramedidas estatais. Eles observam que após a invasão do Kuwait pelo Iraque em 1990, 50 mil milhões de dólares de fundos iraquianos foram apreendidos e transferidos através das Nações Unidas para compensar vítimas no Iraque e noutros países.
Robert B. Zoellick, o antigo presidente do Banco Mundial, tem defendido aos ministros das finanças do Grupo dos 7 que, desde que atuem em uníssono, a apreensão de activos russos não teria impacto nas suas moedas ou na situação do dólar. Ele sugeriu que é improvável que outros países se apressem em colocar o seu dinheiro noutra moeda, como o renminbi da China.
“Com moedas de reserva, é sempre uma questão de quais são as alternativas”, disse Zoellick, que também foi funcionário do Tesouro e do Departamento de Estado.
Um dos obstáculos nos Estados Unidos à apreensão de activos russos tem sido a opinião dentro da administração Biden de que ser capaz de o fazer legalmente exigiria um acto do Congresso. Numa conferência de imprensa na Alemanha no ano passado, Yellen destacou essa preocupação.
“Embora estejamos começando a analisar isso, não seria legal agora, nos Estados Unidos, que o governo se apoderasse desses estatutos”, disse Yellen. “Não é algo legalmente permitido nos Estados Unidos.”
Desde então, porém, Yellen tornou-se mais aberta à ideia de confiscar os bens da Rússia para ajudar a Ucrânia.
Facções do Congresso já tentaram anexar disposições ao projecto de lei anual de defesa para permitir ao Departamento de Justiça confiscar activos russos pertencentes a funcionários sob sanção e canalizar os rendimentos da venda desses activos para a Ucrânia para ajudar a pagar as armas. Mas os esforços fracassaram devido a preocupações de que as propostas não foram minuciosamente examinadas.
Com a Ucrânia a ficar sem fundos e munições, o debate sobre como fornecer mais ajuda poderá passar de uma questão jurídica para uma questão moral.
“Podemos compreender a questão precedente defendida por aqueles que não acreditam que os activos devam ser apreendidos”, disse Mark Sobel, um antigo funcionário de longa data do Departamento do Tesouro que é actualmente o presidente dos EUA do Fórum Oficial de Instituições Monetárias e Financeiras. “Dadas as escaramuças e guerras em muitos locais, pode-se facilmente argumentar que tal precedente poderia sair do controle.”
No entanto, Sobel argumentou que a barbárie das acções da Rússia justificava a utilização dos seus activos para compensar a Ucrânia.
“Na minha opinião, a humanidade dita que esses factores superam o argumento de que a apreensão dos activos seria sem precedentes, simplesmente porque o comportamento hediondo e insondável da Rússia deve ser fortemente punido”, disse ele.
Eric Schmitt, Michael Crowley e Karoun Demirjian contribuiu com reportagens de Washington.
