Fdurante grande parte dos últimos meses, a administração do presidente Joe Biden tem tentado despertar o entusiasmo público em torno da “Bidenomia” – uma agenda económica formada em torno do lógica de construir a economia “de baixo para cima e do meio para fora”, um afastamento de décadas de economia de gotejamento fracassada. Embora a administração de políticas raramente seja suficientemente deslumbrante para receber um grito de guerra, “de baixo para cima” também pode ser o mantra para o aparato administrativo que sustenta a implementação dos programas que compõem a Bidenómica. Consideremos, por exemplo, o anúncio mais recente do Departamento de Energia de sete Centros de Hidrogénio em todo o país, seleccionados entre 79 propostas. Cada um destes centros é alimentado por uma rede de intervenientes regionais que adotam uma abordagem específica para produzir e utilizar hidrogénio limpo.
A maior parte dos comentários sobre a política industrial continua a seguir um quadro tradicional de isenções fiscais e incentivos financeiros, mas este programa e outros, como o CHIPS e a Lei da Ciência, a Lei de Redução da Inflação e o Desafio Regional Build Back Better, representam uma evolução na forma como a política industrial é concebida. Eles anunciam um afastamento de uma abordagem de cima para baixo, que pressupõe um único estado onisciente e uma dependência excessiva de esmolas, para uma abordagem de baixo para cima.
Para compreender como se irão desenrolar as ambições económicas globais da Bidenómica, é importante concentrar-se na sua dinâmica local. No início deste ano, estive em Columbus, Ohio, onde a Intel Investimento de US$ 20 bilhões, reforçada pela Lei CHIPS, gerou um entusiasmo palpável entre os intervenientes locais e os líderes empresariais. Estes líderes locais não se viam apenas como “recebedores” da generosidade federal. Em vez disso, a infra-estrutura cívica da região desempenhou um papel papel ativo na garantia do investimento e na criação de vínculos com as partes interessadas locais, incluindo o Columbus County Community College e a Ohio State University. Essas organizações locais continuarão a ser críticas nos próximos anos, “contava com para ajudar a Intel com treinamento, recrutamento de talentos, construção de infraestrutura e integração da empresa à comunidade corporativa e local.”
Esta abordagem ascendente está em consonância com a recente proposta do meu colega Dani Rodrik papel, com Nathan Lane e Reka Juhasz, analisando evidências em torno das estruturas que tornam as políticas industriais bem-sucedidas. Do ponto de vista da governação, destacam dois atributos que são necessários: o primeiro é uma “autonomia incorporada” ou regulação baseada no diálogo dinâmico público-privado e na troca de informações. A segunda é reforçar que a política industrial não se trata apenas de incentivos fiscais e subsídios, mas sim da coordenação de uma série de factores públicos.
Através da Lei de Redução da Inflação, da Lei CHIPS e da Ciência e do Desafio Regional Build Back Better, as novas políticas industriais de base local abrangem toda uma gama de insumos públicos. Uma inicial análise do BBBRC da Brookings Metro, por exemplo, encontra financiamento direcionado para o desenvolvimento de talentos, pesquisa e comercialização, infraestrutura e criação de lugares, empreendedorismo e acesso ao capital, e governança. Em termos de implementação, estes programas baseiam-se e reforçam uma base de apoio local. consórcios.
Em diversas partes do país, esses consórcios multissetoriais surgiram organicamente ao longo das últimas décadas. As histórias de origem das organizações em tais consórcios diferem, assim como as suas fontes de financiamento, mas estas ecossistemas regionais compreendem uma variedade de organizações públicas, privadas e híbridas. Estes incluem implementadores de programas específicos, tais como desenvolvimento da força de trabalho, I&D, formação em empreendedorismo e organizações centradas na indústria. Além disso, existe um conjunto de organizações que desempenham uma função de coordenação. Podem ser câmaras de comércio, colectivos de CEO ou organizações de desenvolvimento económico (EDOs), mas o papel que desempenham é o de orquestrador, tecido conjuntivo e convocador. O papel desses intermediários do desenvolvimento económico acaba por ser crítico.
Acontece que muitos destes intermediários do desenvolvimento económico têm pensado nos seus papéis em linha com o paradigma descrito por Lane, Juhasz e Rodrik. Os líderes do desenvolvimento económico local descrevem o seu trabalho como sendo muito mais do que fornecer incentivos às empresas. Como Rodrick Miller, que liderou EDOs em Detroit, Nova Orleans, Porto Rico e Miami-Dade apontaas empresas “olham para o capital humano, olham para o ambiente imobiliário, a força dos clusters nesse mercado, quantos laços existem com as comunidades internacionais”, ao mesmo tempo que determinam em que mercados querem investir. definir a maior parte do seu trabalho consiste no apoio a empresas locais e existentes, em vez de recrutamento ou atração de empresas. Tudo isto aponta para uma função de coordenação entre os factores de produção da empresa, nomeadamente entre o desenvolvimento da força de trabalho e o desenvolvimento económico.
Parece, então, que os ecossistemas regionais se adaptaram para resolver as falhas de coordenação local e de acção colectiva, criando esta infra-estrutura organizacional, mesmo que os decisores políticos e os economistas tenham sido mais lentos a adaptar as suas abordagens à política industrial. Esta infra-estrutura cívica tem sido fundamental para o sucesso das regiões. Columbus, Ohio’s Columbus Partnership, agora um grupo de mais de 80 CEOs, foi criada em 2002 para abordar questões relacionadas à prosperidade econômica e ao emprego. Uma organização irmã, One Columbus, encontra seu raízes nas crises económicas que se seguiram à Grande Recessão, para recalibrar a abordagem da região ao desenvolvimento económico. Na sua Estratégia Abrangente de Desenvolvimento Económico (CEDS) para 2021, a Região de Columbus listas a sua “liderança no desenvolvimento económico, liderada por One Columbus e Jobs Ohio” e as suas colaborações público-privadas como os seus principais pontos fortes. O seu Comité de Estratégia CEDS enumera uma série de organizações públicas e privadas de toda a região. As novas políticas de base local proporcionam um impulso a essas infra-estruturas organizacionais locais, uma vez que as orientam para um novo conjunto de prioridades económicas e estratégicas.
Contudo, como acontece frequentemente com a capacidade de implementação, devemos resistir à tentação de assumir que um conjunto de pontos positivos pode aplicar-se a todo o país. Para todos os líderes locais com quem converso e que descreveram este momento de licitações competitivas para fundos federais como “as Olimpíadas do desenvolvimento económico”, há também aqueles que caracterizaram isto de forma mais pessimista como os “jogos da fome”.
Institucional capacidade planejar, traçar estratégias e solicitar financiamento federal varia significativamente em todo o país. O Desafio Regional Build Back Better procurou compensar isso disponibilizando US$ 500.000 para assistência técnica e outro apoio estratégico a 60 finalistas entre as 529 inscrições recebidas na primeira rodada. Mas para ser significativo, esse apoio estratégico e analítico deve ser mais do que episódico. Estas restrições de capacidade provavelmente apenas representarão desafios mais profundos para o Programa Piloto Recompete do CHIPS e da Lei da Ciência, que visa as regiões mais necessitadas.
As normas de financiamento federal também colocam outros desafios ao funcionamento eficaz dos consórcios locais. Bruce Katz e Jennifer Bradley têm chamado isso o “problema perpendicular” da formulação de políticas – embora os ecossistemas locais sejam organizados numa abordagem “horizontal ou em rede”, o governo federal continua a operar de forma isolada. As novas políticas de base local contornam esta situação através da atribuição de fundos a uma série de contribuições públicas. Mas eles não recalibram os arranjos institucionais federais. Em última análise, os silos federais – particularmente entre o desenvolvimento económico e o desenvolvimento da força de trabalho – permeiam o sistema. As agências locais que recebem financiamento público continuam a operar com diferentes incentivos, o que afecta a sua capacidade de colaborar de uma forma mais sistémica. Não é de surpreender que muitas organizações de desenvolvimento económico baseadas em locais dirão que preferem o financiamento filantrópico ou de fundações a subsídios governamentais – consome menos tempo para solicitar fundos e permite-lhes ser flexíveis e ágeis. Fundações locais, em particular, jogar desempenha um papel crítico na resposta a uma ampla gama de necessidades locais.
Os intermediários de desenvolvimento económico baseados no local também serão testados na sua capacidade de criar e gerir relações eficazes em todos os níveis de governo, à medida que atraem novos investimentos para as suas regiões. As nossas análises preliminares do rastreador de subsídios Good Jobs First revelam que, nas últimas duas décadas, a maioria dos subsídios foi distribuída pelos governos federal e estadual, em vez dos governos locais. As novas políticas exigirão que estes intermediários orquestrar incentivos em todos os níveis de governo – por exemplo, o Programa Tech Hubs no CHIPS and Science Act exige que os consórcios garantam incentivos e apoios financeiros adicionais, incluindo incentivos estaduais ou locais.
Um desafio com o enquadramento de que as áreas metropolitanas e os ecossistemas locais são organizados horizontalmente é a suposição de que as partes interessadas locais estão naturalmente inclinadas a colaborar. O resultado de pesquisar por Llewellyn Thomas, et al em torno da emergência e legitimação do ecossistema é que muitas vezes é um “processo coletivo de descoberta e negociação”, que envolve a criação de uma proposta de valor coletivo e ofertas de valor individuais, determinando mecanismos de governança coletiva, identificando financiamento e recursos da organização incorporação coletiva e contextual. Mais pertinentemente, observam os autores, “os ecossistemas precisam de se estabelecer como colectivos legítimos aos olhos dos participantes previstos e da sociedade em geral”.
À medida que estas novas políticas de base local tentam alavancar – e criar – tais consórcios em todo o país, seria fundamental lembrar-nos que este é inerentemente um processo ascendente. A eficácia dessa colaboração local está impregnada de códigos e culturas únicos de uma região e está estreitamente interligada com seu capital social. Para revisitar o sucesso da região de Columbus: um artigo de 2012 em O Despacho de Colombo descrito cooperação e colaboração como o “Caminho de Colombo”, acrescentando que “é uma das razões pelas quais esta cidade prosperou enquanto outras lutam”. Desde então, o Columbus Way tornou-se o toque de clarim para os líderes empresariais e organizações de desenvolvimento económico da região.
Em termos da sua concepção, estas novas políticas estão bastante alinhadas com algumas das pesquisas mais recentes sobre política industrial. De uma perspectiva institucional, eles também formalizam uma nova relação triangular entre o Estado, as empresas e estes meso jogadores. Mas, em termos de implementação, grande parte do seu sucesso dependerá da capacidade do governo federal de caminhar na corda bamba entre a direcção política de cima para baixo e a emergência de um sistema e acção colectiva de baixo para cima. No futuro, há uma necessidade real de aprender com estas experiências em tempo real e de criar um conjunto rigoroso de evidências sobre a evolução dos acordos institucionais locais e das inter-relações e estruturas de governação que lhes permitem ter sucesso.
Um recente artigo pediu que a Bidenômica fosse informada por mais economia. Por mais verdadeiro que isto seja, os economistas – com a ajuda de outras disciplinas – também devem prestar mais atenção a essa experimentação local e ajudar as políticas a navegar na forma de tirar partido delas. Ignorar isto significaria desconsiderar os elementos essenciais de governação e coordenação da política industrial e caracterizar esta abordagem como sendo descontínua com o que já está a acontecer no terreno. A incapacidade de apreciar estes aspectos administrativos também nos impedirá de compreender por que ou como estas políticas podem ter experiências desproporcionais em todo o país.
Os EUA inspiraram vários outros países a pensar de forma similar—mas, para além de servirem de exemplo de como os sectores certos podem receber um estímulo, se bem feitos, as experiências dos EUA com políticas de base local também podem servir de modelo para uma abordagem descentralizada à governação da política industrial.
